轉(zhuǎn)移支付制度改革啟動涉及超四萬億元資金
財(cái)稅改革再下一城，一場中央對地方4萬多億元財(cái)政資金分配制度的改革正拉開序幕。
2月2日，《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》(下稱《意見》)正式公布，5000余字總計(jì)12條意見勾畫了轉(zhuǎn)移支付制度的改革路徑。
參與過《意見》討論的中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇告訴《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者，《意見》給出了解決目前轉(zhuǎn)移支付問題的一個(gè)系統(tǒng)方案，明確了轉(zhuǎn)移支付制度要怎么改，并給出了具體實(shí)施步驟。
對癥下藥
為了促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化，中央每年要將一大筆財(cái)政資金通過轉(zhuǎn)移支付的方式給地方政府。2013年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付約4.3萬億元，這一數(shù)字在2014年的預(yù)算數(shù)約為4.7萬億元。
這筆巨額資金的分配制度卻有不少突出問題。財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，現(xiàn)行中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題和不足突出表現(xiàn)在：受中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰的影響，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理；一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類多、目標(biāo)多元，均等化功能弱化；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過寬，分配使用不夠科學(xué)；一些項(xiàng)目行政審批色彩較重，與簡政放權(quán)改革的要求不符；地方配套壓力較大，財(cái)政統(tǒng)籌能力較弱等。
轉(zhuǎn)移支付存在的上述問題，不僅不利于財(cái)政資金使用效益的提高，影響財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，而且不利于市場機(jī)制的正常運(yùn)行，影響政府職能的履行，有必要加快研究解決。
為了解決上述問題，《意見》也對癥下藥，提出改革總體要求，其中主要?jiǎng)幼魇且砸话阈赞D(zhuǎn)移支付為主體，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理。
比如在完善一般轉(zhuǎn)移支付制度方面，《意見》提出在清理、整合之后增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上。
轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，前者給地方為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，不規(guī)定具體用途，地方政府可以統(tǒng)籌安排資金；后者則指中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對委托地方政府代理的一些事務(wù)或中央地方共同承擔(dān)事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金，需按規(guī)定用途使用，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)用于農(nóng)林水、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、交通運(yùn)輸、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域。
近些年，中央一直大力提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，2013年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付決算數(shù)為24525.61億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的57.1%。2014年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算27217.87億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的58.2%。
財(cái)政部網(wǎng)站關(guān)于《意見》的政策解讀稱，2013年下半年以來，中央財(cái)政積極清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，壓減了一批專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，下放了一批專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的審批權(quán)。在安排2014年預(yù)算時(shí)，將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目由2013年的220個(gè)壓減到150個(gè)左右，完成了政府工作報(bào)告提出的2014年減少1/3專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的目標(biāo)。
楊志勇對本報(bào)分析稱，《意見》針對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容最多，這包括從嚴(yán)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配和使用以及逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付等。
比如，除按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，中央在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金。除中央委托事項(xiàng)外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一律不得用于財(cái)政補(bǔ)助單位人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，以及樓堂館所等國務(wù)院明令禁止的相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)。
上述《意見》政策解讀稱，解決轉(zhuǎn)移支付資金管理“最后一公里”問題，要求主動向社會公開一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的具體項(xiàng)目、規(guī)模、管理辦法和分配結(jié)果等，主動接受社會監(jiān)督；加強(qiáng)對專項(xiàng)資金分配使用的全過程監(jiān)控和檢查力度，建立健全信息反饋、責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲機(jī)制。
改革難點(diǎn)重重
在逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，《意見》提出三點(diǎn)：取消部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)，研究用稅收優(yōu)惠政策替代部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)，并探索實(shí)行基金管理等市場化運(yùn)作模式。
楊志勇表示，政府大包大攬?jiān)诮?jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)就是介入競爭性領(lǐng)域，《意見》提出了上述三點(diǎn)措施，比如用稅收優(yōu)惠政策來替代專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可以讓企業(yè)獲得政府支持更簡單。不過，官方并未給出具體時(shí)間表。
“真正解決專項(xiàng)轉(zhuǎn)移制度問題，還有待其他改革配套推進(jìn)，現(xiàn)在只是朝這個(gè)方向去努力。因?yàn)槊恳还P專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都代表中央政策，這與國家治理能力水平提高有關(guān)系，比如如何決策、政策又通過什么方式來體現(xiàn)。”楊志勇對本報(bào)稱。
另外，楊志勇分析稱，《意見》希望結(jié)合中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任合理劃分，來把一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付劃清。但事實(shí)上操作很難，尤其是中央和地方共同事權(quán)。
《意見》提出，屬于中央地方共同事權(quán)的，由中央和地方共同分擔(dān)支出責(zé)任，中央分擔(dān)部分通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付委托地方實(shí)施。屬于地方事權(quán)的，由地方承擔(dān)支出責(zé)任，中央主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予支持，少量的引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類事務(wù)通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以支持，以實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)。
楊志勇認(rèn)為，《意見》涉及很多問題，并不僅僅是轉(zhuǎn)移支付制度，比如官方想把轉(zhuǎn)移支付與事權(quán)聯(lián)系起來，但目前在中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任合理劃分方面并未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，所以改革還需漸進(jìn)。
